Медицина Приморья вступает в поле ГЧП
Инициатором проведения мероприятия выступили краевой депздрав и АНО «Инвестиционное Агентство Приморского края», которому были делегированы функции информирования заинтересованных сторон об особенностях подготовки и реализации проектов ГЧП. На семинаре были рассмотрены следующие вопросы: практика реализации концессионных соглашений в сфере здравоохранения с конкретными примерами, направления применения концессий в медицине, заключение концессионного соглашения, возможности участия органов власти, порядок проведения конкурса, требования к участникам, конкурсные критерии и риски, правовой режим объектов, передаваемых концессионеру по концессионному соглашению, система сроков по концессионному соглашению, обязанности, обязательства и финансовые гарантии сторон концессионного соглашения, требования градостроительного и земельного законодательства, и др.
Начало большого пути
Основной доклад по заявленной теме предварило выступление директора департамента здравоохранения Приморского края Андрея Кузьмина.
- У нас есть частные инвесторы, которые желают принять какое-либо финансовое участие в медицинских проектах, - отметил Андрей Валерьевич. – А государство не в состоянии охватить все аспекты здравоохранения. В России уже есть регионы, где проекты ГЧП в сфере здравоохранения уже успешно реализуются, где-то к ним только начинают присматриваться, и Приморье в этом плане находится в начале большого пути. У нас есть некоторые ростки ГЧП в виде создания гемодиализных центров, но осталось еще много нерешенных вопросов, чтобы мы могли реализовывать свои полномочия в полную силу.
Андрей Кузьмин напомнил, что три недели назад в администрации края прошло большое совещание по вопросам ГЧП, и в результате жаркой дискуссии его участники пришли к выводу, что возможным сторонам партнёрства пока не хватает знаний о сути данной модели и понимания, что они получат в итоге, «на выходе»:
- Существуют определенные стереотипы, что все станет частным, и роль государства будет сведена к минимуму. Поэтому мы договорились с АНО «Инвестиционное Агентство Приморского края» о проведении цикла обучающих семинаров – чтобы этот «паровоз» смог поехать. Непонимание есть. К примеру, когда мы совершаем поездки по краю, многие главврачи или главы районов просят поставить в то или иное поселение компьютерный томограф. Я этого не понимаю – где здесь экономическая эффективность? Бизнесмены, прежде чем инвестировать, всегда спрашивают: в чем выгода? Мы, конечно, можем не только КТ, но и четырехрукого робота «Да Винчи» в какое-нибудь село привезти. Только кто на нем будет работать и для кого? Поэтому нам всем нужно хорошо уяснить, что же такое государственно-частное партнерство и каковы механизмы его реализации.
Государство в роли частника
Свой доклад советник директора АНО «Инвестиционное Агентство Приморского края» Юрий Туктаров начал с определения смысла государственно-частного партнерства и особенностях российской законодательной базы:
- Мы говорим о том, что государство привлекает частного партнёра, чтобы он взял какую-либо задачу на себя – от финансирования, проектирования, строительства и обеспечения вспомогательных функций (питания, уборки) до непосредственного оказания медицинских услуг. ГЧП в здравоохранении – принятие частным партнёром на себя функций по организации здравоохранения. При этом набор этих функций может быть разным. При этом в российском законодательстве есть определенные особенности определения «частный партнер». Если взять международную практику, то частным партнером является организация, где доля частного капитала превышает 50%. У нас под частным партнером понимается любая организация, в том числе бюджетное учреждение, унитарное и даже казенное предприятие.
Это связано с тем, что российское государство очень активно участвует в различных формах бизнеса, и его доля во многих предприятиях превышает 50%. Основной финансовый инвестор проектов ГЧП сегодня – банки, а они по большой части государственные – Газпромбанк, Сбербанк, ВТБ. Сейчас готовится закон о ГЧП, при обсуждении проекта которого данная проблема возникла. В итоге из законопроекта требование о том, чтобы доля частного капитала у частного партнёра превышала 50%, было убрано. Таким образом, практически любое госпредприятие может выступать в статусе частного партнера.
ГЧП = концессия?
Юрий Евгеньевич подчеркнул, что сегодня из всех форм государственно-частного партнерства наиболее предпочтительной является концессионное соглашение:
- Я на практике реализую проекты ГЧП в течение пяти лет, в том числе и в области медицины. Наша совместная задача с Минздравом была определить, где и какие есть правовые инструменты для организации работающих схем ГЧП. Уверен, что федеральный закон о ГЧП будет принят в самое ближайшее время, на текущей сессии. Однако концессионные соглашения можно заключать и до его принятия. Более того – в начале этого года приморский парламент принял региональный закон о ГЧП. Он является первой платформой для реализации данных проектов.
Но если посмотреть на практику уже заключенных сделок, то они сделаны в рамках концессионных соглашений. С моей точки зрения, законодательство в отношении их прописано достаточно подробно и качественно. И его можно использовать уже сейчас для государственно-частного партнёрства в здравоохранении. Разница между соглашением о ГЧП и концессией в том, что на основании соглашения можно прописывать возможность нахождения объектов здравоохранения в собственности частного партнера. Концессия всегда предполагает наличие государственной (региональной, муниципальной) собственности.
По словам Юрия Тукатрова, особенность сегодняшних концессионных сделок в том, что они заключаются на существующие объекты. В настоящее время их восемь.
- В принципе, концессию можно заключать и в отношении новых, запланированных объектов, но в этом смысле в возможности их существования в частной собственности нет необходимости, - уточнил советник. – Помимо концессии, в регионах достаточно широко распространена практика договора аренды земельного участка с инвестиционными обязательствами частного партнера по строительству объекта. В таком формате были заключены сделки по созданию центров гемодиализа. Их особенность в том, что в Бюджетном кодексе не прописан механизм оплаты услуг и компенсации капитальных затрат. Это слабое место по сравнению с концессией.
Опора на международный опыт
Также есть мнение, что 44-й закон о госзакупках может стать платформой для сделок по ГЧП, т.к. частный партнер-подрядчик может взять на себя обязательства по финансированию, проектированию, строительству и дальнейшей эксплуатации объекта с рассрочкой оплаты услуг. С точки зрения медицины, сейчас самая ожидаемая поправка в этот закон – о разрешении использовать контракт жизненного цикла для объектов здравоохранения. В этом случае частный инвестор проектирует и строит, а затем осуществляет техническое обслуживание объекта. Обращаясь к международной практике, примерно от 70% до 80% сделок по ГЧП в медицине заключаются на создание самого объекта, т.е. частный партнер медицинскую услугу не оказывает. Это контракт с властями региона на строительство и последующее техническое обслуживание.
Это связано с тем, что банки стараются избегать рисков, которые неизбежно возникают вследствие осуществления медицинской деятельности. И все-таки есть и оставшиеся 20-30 процентов, и здесь концессия является оптимальным вариантом, она распространяется на всю «линейку» - финансирование, проектирование, строительство, техническую эксплуатацию и оказание медицинской услуги. И я думаю, что в России такое соотношение также будет выглядеть разумным и приемлемым. Т.е. 70% сделок будет выполняться по принципу жизненного цикла, и 30% - в формате концессионного соглашения, с медицинской услугой.
«Тысячекоечная» как новый проект ГЧП
Как отметил эксперт, еще одно выгодное преимущество концессии – возможность ее осуществления с несколькими концедентами или публичными партнерами.
- В Приморье – самые благоприятные климатические условия на Дальнем Востоке, и с советских времен здесь была хорошо развита санаторно-курортная база, - обозначил конкурентные преимущества региона Юрий Туктаров. – В Приморском крае были созданы реабилитационные центры всероссийского масштаба по разным направлениям. Сюда привозили для восстановления «колясочников» и с центральных регионов, и с других областей Дальнего Востока. И сейчас обсуждается идея вернуть данные традиции и создать в формате ГЧП санаторий для инвалидов-колясочников на базе «тысячекоечной» больницы. Вообще одна из закономерностей государственно-частного партнерства – экономия на масштабе. Чем больше объект, тем меньше расходов на единицу услуги. Чтобы проект был успешным, необходимо, чтобы в нем участвовали все субъекты ДФО. Это обеспечит гарантированный приток и объем пациентов, которые будут проходить реабилитацию с фиксированным тарифом. Он, в свою очередь, позволит обеспечить возвратные инвестиции.
Департамент здравоохранения может добиться от ЛПУ каких-то определенных показателей, но если за этим не стоит финансирование, не просчитана экономика, не проведен анализ действий, то требовать их выполнения тяжело. Концепция ГЧП предполагает наличие результативно медицины, когда частный партнер берет на себя обязательства по достижению и выполнению определенных параметров. Сегодня депздрав общается с главврачами ЛПУ в административном формате, т.е. требует выполнения показателей вне зависимости от того, в должной мере лечебное учреждение финансируется или нет. А государственно-частное партнерство – это платформа и инструмент более рационального выстраивания диалога между властью и ЛПУ. Сегодня законодательство позволяет прописывать этот контракт с государством.
- «Частник» говорит: я готов выявлять онкологических больных на I и II стадии, эта работа является очень ценной и полезной, т.к. в регионе снижается смертность, - привел возможный пример такого диалог Юрий Туктаров. – Но для меня как частного учреждения, это обязательство является расходным, мы рассчитали наши траты. Так вот, концессия позволяет делать контракт гибким, например, прописывать премию за каждый выявленный случай онкологического больного, которая будет являться чистой прибылью.
Инициативы ненаказуемы
Советник директора АНО «Инвестиционное Агентство Приморского края напомнил, что концессионное соглашение может быть заключено по результатам конкурсных процедур, инициированных концедентом: органами государственной власти, местного самоуправления или уполномоченными от их имени юридическими лицами, - такое соглашение имеет публичную инициативу. Также с 1 мая 2015 года предусмотрена возможность заключения соглашения посредством частной инициативы - предложения, направленного потенциальным концессионером (инвестором).
В процессе обсуждения участники семинара задавали вопросы, касающиеся возможности получения льгот в рамках Свободного порта или ТОР, подачи заявок на содействие в заключении концессионного соглашения и другие.
- С заявками, идеями, предложениями, инициативами на реконструкцию или ремонт с использованием механизмов ГЧП со стороны лечебного учреждения, или же со стороны потенциального концессионера вы можете обращаться в Инвестиционное агентство, - пригласил Юрий Туктаров. - Мы обязательно поможем разобраться со всеми возникающими вопросами и окажем консультативную помощь.
В настоящее время полная презентация «Концессионные соглашения в сфере здравоохранения: Общие правила и особые акценты» доступна на инвестиционном портале Приморского края в разделе государственно-частное партнерство.
Напомним, в марте первый вице-губернатор Приморья Василий Усольцев утвердил план мероприятий по развитию институциональной среды в сфере ГЧП. Как отметила первый заместитель директора Инвестиционного Агентства Елена Яскевич, значительная роль в этом вопросе отводится Агентству.
- Всего в плане обозначено 12 ключевых мероприятий. Семь из них относятся к сфере ответственности Инвестиционного Агентства. Среди них - подготовка перечня объектов, создание которых возможно на условиях ГЧП; разработка плана реализации проектов ГЧП в Приморском крае; организация обучения представителей муниципальных образований и другие, - подчеркнула заместитель руководителя Агентства.
Кстати, представители АНО «Инвестиционное Агентство Приморского края» обещают, что в целях улучшения инвестиционного климата в регионе будет проведена целая серия обучающих публичных семинаров на тему особенностей подготовки проектов государственно-частного партнерства в различных сферах деятельности. Проведение семинаров будет осуществляться на бесплатной основе с привлечением представителей АНО «Инвестиционное Агентство Приморского края» и ведущих юридических консультантов компании «LEGAL CAPITAL PARTNERS».
